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北极开发现状与特点:中俄合作的框架背景

2020-02-13 10:19:04 来源: 《欧亚经济》 作者: 李建民
摘要:对北极的界定通常是地理学意义上的, 系指北纬66°34′ (北极圈) 以北的广大区域, 也叫作北极地区。

  原标题:专家视点 | 北极开发现状与特点:中俄合作的框架背景

  北极的战略价值

  对北极的界定通常是地理学意义上的, 系指北纬66°34′ (北极圈) 以北的广大区域, 也叫作北极地区。按照这一界定, 北极地区包括北冰洋水域、岛屿以及欧洲、亚洲和北美洲的北方大陆, 总面积为2 100万平方公里, 其中陆地部分占800万平方公里。北极区域内部的国家行为体包括美国、加拿大、挪威、俄罗斯、丹麦、冰岛、芬兰和瑞典8个国家, 又称北极八国 (The Eight Arctic States, A8) , 其中前5个国家为北冰洋沿岸国家 (The Five Arctic States, A5) , 冰岛、芬兰、瑞典只是国土进入或接近北极圈, 目前北极地区的陆地、岛屿和近海海域分属于这8个国家。 北极地区的战略地位和价值主要体现在以下四方面。

  1.科研价值

  独特的地理位置和复杂的生态系统决定了北极在科学研究中具有重要的地位。北极被认为是全球环境变化的放大器和指示器, 目前正经历着大气、海洋、陆地、生态的重要和快速变化过程, 已成为气象学、冰川学、海洋学、地质学、生物学、地球物理和环境科学等多领域科学研究的重要场所。

  2.资源价值

  北极地区的自然资源主要表现在渔业、能源和可用土地与矿产三个方面, 被称为“地球最后的宝库”。根据2009年发表在《科学》杂志上由美国和丹麦地质学家共同完成的调查报告, 北极地区的石油、天然气、煤炭储量分别占全球已探明储量的13%、30%和9%。北极地区还有丰富的金、铀、钻石等稀有矿产资源、水产渔业资源和丰富的淡水、水能、风能、生物和旅游资源, 如何开发利用北极地区的国际资源意义重大, 引起各国的高度关注。

  3.航道价值

  北极航道是指穿过北冰洋, 连接大西洋和太平洋的海上航道, 目前主要包括位于俄罗斯北部沿海的东北航道、大部分航段位于加拿大的北极群岛水域的西北航道及穿越北极点的中央航道。北极航道一旦开通, 可将绕道苏伊士运河或巴拿马运河连接欧洲、东北亚和北美的传统海上航线航程与航期缩短40%以上。北极航道开通将超出普通资源开发的范畴, 航运价值会更大, 不仅会直接改变原有的世界海洋运输格局和贸易格局, 还将带来国际政治和战略版图的变化, 直接涉及全球所有国家的利益。目前, 北极航道的巨大价值已为国际社会公认, 各国纷纷投入巨大精力进行研究。

  4.军事价值

  首先, 北极地区地理纬度高, 视野开阔, 是战略预警的特殊地带。从目前拥有核武器国家的现有打击能力看, 从北冰洋发射导弹几乎可以覆盖整个北半球, 具有极强的军事威慑力。其次, 北冰洋厚厚的冰盖为战略核潜艇等军事武器提供了天然的隐蔽保护。再次, 无论北极冰盖是否融化, 空中航道尤。其是弹道都是最近的航道。北极空中航道军事优势无可比拟, 军事价值超过所有的航道。一般认为, 控制了北极地区, 就能控制全球传统安全局势、掌控能源安全和海空通行安全局势, 其军事战略价值其他任何地方都无法企及。

  综上,北极战略价值的凸显使其在大国战略、北极地区及北极周边国家国内政治经济中的地位提升, 迅速成为各国博弈之地, 围绕领海划分、航道主权以及资源归属的北极争夺战呈愈演愈烈之势。

  北极形势发展动向及特点

  1.围绕北极问题形成了多层竞争格局

  全球气候变暖和高新科学技术的迅猛发展, 将北极拉入了战略博弈的新阶段, 多国纷纷以不同方式加强在北极的存在, 形成了环北极、近北极、北极域外和利益攸关方等四大梯队和多层竞争格局。

  环北极八国由于其领土延伸至北极地区, 对北极事务有天然的话语权, 八国中的俄罗斯、美国和加拿大为第一梯队;丹麦、挪威、瑞典、芬兰和冰岛为第二梯队。欧盟是北极地区的特殊行为体, 由于其成员中包括丹麦、瑞典和芬兰这样的北极国家, 为其参与北极事务提供了便利, 可归于第三梯队。2013年5月15日, 中国、日本、韩国、新加坡、印度和意大利六国被接纳为北极理事会的永久观察员。这些国家属于北极利益攸关方, 可归于第四梯队。

  从各国实力和在北极事务中扮演的角色看, 第一梯队是北极博弈中最重要的弈手, 在北极事务中掌握着话语权与主动权。第二梯队虽体量较小, 实力不足, 但在北极事务中同样保持着极高的参与权和话语权, 形成了独特的生存发展之道。第三梯队与北极地区一直有着紧密的联系, 北极对于经济、能源和航道高度依赖的欧盟来说具有重要的战略意义, 欧盟将北极突出的环境保护、航行安全、基础设施建设及原住民权利等问题内化为其北极责任, 试图将自身界定为北极治理公共物品的提供方, 从而更为有效地介入北极事务。第四梯队虽然只能以观察员国身份参与北极事务, 不具有投票权, 也无权在年会上发言, 但同样是北极地区重要的参与方, 在北极议题上具有合法的权利。

  2.对北极关注明显提高各方加紧谋篇布局

  进入21世纪, 有关国家、国际组织和国际集团参与北极事务的力度明显加大, 北极进入大规模开发利用的战略准备期。北极事务涵盖的范围较为宽泛, 包括气候变暖、科学考察、航道开辟、海洋领土之争等。但不同国家在身份、法律依据以及国家利益间的差异导致在政策的形成过程中对北极合作的立场和采取的行动差别明显。北极国家视北极地区为国家利益的重要组成部分, 大幅度提高北极在其国家战略中的地位。2006~2015年, 环北极八国相继制定并出台北极战略。俄罗斯、加拿大、美国三个北极大国均针对主权、国家安全、资源、航道、环境保护以及国际合作等问题制定了详细的政策, 并都成立了专门的北极问题研究委员会, 为其战略的实施提供有力支撑。北欧5个环北极国家则以软实力为主、硬实力为辅, 其北极战略的政策目标主要集中在北极地区资源开发、环境保护以及北极治理等方面, 着力强化北极科学研究实力, 推动多边行为准则制定, 加强北极军事建设。域外国家和国际组织亦日益重视参与北极事务, 并强调其对北极事务所作的贡献。欧盟成立欧盟北极论坛, 下设政治、经济、科研三个分论坛, 讨论北极热点问题。日本、新加坡先后任命北极事务大使, 加强北极事务协调。域外国家在参与北极事务方面存在很多共性, 包括明晰本国北极利益、增强北极科考、加强与北极国家外交合作、拓宽北极参与渠道等。

  3.北极开发中合作与竞争并存深层矛盾难除

  北极开发中的矛盾包括北极国家内部和北极国家与域外国家之间两大类。资源和航道赋予北极地区重要的战略地位, 为此相关国家和组织在北极投入大量政治、经济和军事资源, 形成了既有激烈竞争又有集体合作的局面。从北极国家内部看, 相关成员国间的海域划界取得了积极进展:俄罗斯和挪威签署了巴伦支海划界协议, 结束了长达40年的谈判;加拿大和丹麦达成临时协议, 部分解决了两国海洋划界问题, 2018年两国成立联合工作组, 拟为双方尚未解决的北极边界问题寻求解决方案, 汉斯岛主权归属是其中的主要议题之一。尽管如此, 北极国家内部在相邻海域划界、北冰洋外大陆架归属、管辖海域确定、北极航道法律地位等根本问题上存在的诸多深层次矛盾短期内仍难以调和。北极国家与非北极国家之间, 在涉及北极地区领土主权和政治问题时, 北极国家表现出强烈的排外和封闭态度, 主张在北极国家内部解决争端和分歧, 不愿域外国家插手北极治理。而在环境保护和科学研究等低政治领域, 北极国家持比较开放的态度, 越来越多的北极国家承认相关非北极国家为利益攸关方, 合作的广度和深度也在不断拓展, 逐步从之前的封闭性和排他性开发向开放性和合作性开发转变。

  4.关于北极的国际共识严重落后于北极的开发和使用现状

  与南极不同, 迄今为止, 北极不是国际法上的概念, 国际社会也没有一个适用于北极各种活动的统一国际法体系和制度, 不同领域的问题受到不同的国际法文件或制度规范。关于北极国际使用的公法只有1920年签署的《斯瓦尔巴德条约》 (又称《斯匹次卑尔根群岛条约》) 和20世纪80年代签署的《联合国海洋公约》。现有的国际对话合作平台制度化和机制化程度较低, 受到议程设置和资金支持的限制, 合作的功能大大下降, 无法适应更多国家参与北极事务的现实。


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